Peut-on forcer les banlieues à construire des appartements ? Le Massachusetts essaie

Développez ou payez !
C’est le message que le Massachusetts envoie à 175 villes et banlieues de la région de Boston, alors qu’un projet de loi adopté l’année dernière pour stimuler la production de logements commence à être en vigueur. Presque toutes les juridictions de l’est du Massachusetts, de la frontière du New Hampshire à Worcester en passant par le canal de Cape Cod, devront faire leur part du zonage pour 344 000 nouvelles unités de logements multirésidentiels au risque de perdre l’accès à certains programmes de subventions de l’État. Cette initiative vient aussi autoriser les appartements dans de nombreux lotissements actuellement réservés aux maisons unifamiliales.

Pour mettre les choses en perspective, tout le Massachusetts ne construit actuellement que 15 000 nouvelles unités par an, une baisse énorme par rapport au 20^e siècle et l’une des raisons pour lesquelles la région de Boston a certains des loyers et des prix des maisons les plus élevés du pays. « Le Massachusetts est le premier État à avoir une politique comme celle-ci », a déclaré Jessie Grogan du Lincoln Institute of Land Policy, basé à Cambridge. « Les incitatifs sont-ils assez forts ? Probablement pas. Mais cela aura un certain impact, et plus que les autres outils que nous avons essayés. », selon Grogan.

L’État a pris le lead

À certains égards, le Massachusetts est en plein essor. L’emploi est élevé; les revenus sont parmi les plus élevés du pays. Malgré cela, la population a diminué entre 2020 et 2021. Une tendance qui reflète donc la pénurie écrasante de logements dans l’État. Comme en Californie et en Oregon, les décideurs du Massachusetts ont réalisé que les gouvernements métropolitains éclatés sont structurellement incapables de résoudre efficacement le problème. Peu de villes veulent changer, et personne ne veut passer en premier.

Jusqu’à présent, les États de la côte ouest ont eu plus de succès à lever les interdictions de développer des appartements que leurs pairs de la côte est comme le Maryland et le Connecticut. Mais l’Est est en train de rattraper son retard. Les réformes prologement semblent soudainement viables à Albany. Certains sont calqués sur le Massachusetts, où, contrairement à la plupart des républicains, le gouverneur Charlie Baker n’a pas laissé le mépris pour les pauvres l’emporter sur l’instinct procroissance.

Baker pense que la production de logements réduits de l’État de la Baie est à l’origine de sa crise de l’abordabilité. « C’est un problème d’équité, c’est un problème de développement économique, c’est un problème de développement communautaire », a-t-il déclaré aux journalistes au printemps dernier. « Cela fait d’énormes différences en ce qui concerne l’endroit où les gens peuvent réellement se permettre de vivre ici dans le Commonwealth, s’ils peuvent rester ou non, et où ils prennent des décisions sur l’endroit où fonder une famille. », a déclaré Baker.

Les experts libéraux en matière de logement sont d’accord et ajoutent qu’il s’agit d’un problème environnemental : les restrictions de construction dans les zones centrales forcent les familles à déménager dans des zones qui les rendent dépendants de leur voiture.

Le projet de loi de développement économique 2021 de Baker comprenait une réforme du zonage et des permis. Mais le plus gros pari était le mandat de logement multirésidentiel pour la banlieue de Boston. Comme l’a déclaré Michael Kennealy, secrétaire au Logement et au Développement économique du Massachusetts, lors d’un webinaire ce mois-ci : « Notre stratégie en matière de logement pourrait simplement se résumer à plus de types de logements partout dans le monde. »

Zoom sur Newton

Le mandat s’applique aux endroits desservis par ou à proximité des gares de la Massachusetts Bay Transportation Authority (MBTA), l’organisme d’État qui exploite les autobus et les trains qui partent de Boston. Les communautés du MBTA comprennent les villes de pêcheurs, les villes post-industrielles et les avant-postes ruraux. Mais le fardeau le plus lourd incombe aux banlieues de Boston, telles que Quincy et Newton, dont l’excellente infrastructure de transport en commun est compromise par des règles de zonage compliquées et d’exclusion.

Prenez Newton, où la maison médiane se vend 1,4 million de dollars. C’est une grande banlieue de 88 000 personnes à 7 miles de Boston Common. Il compte 10 stations de train léger sur rail et de train de banlieue. Mais la densité résidentielle autour de ces arrêts, selon le Transit-Oriented Development Explorer du Massachusetts Housing Partnership, ne dépasse jamais cinq unités par acre.

La médiane de toutes les stations MBTA est de 6,2 maisons par acre; l’État exige maintenant que les communautés MBTA comprennent au moins un district avec 15 maisons par acre. Cela correspondrait plus à un tissu suburbain relativement dense, mais reconnaissable, comme les maisons de ville ou les duplex autour des cours partagées.

Conformément à la nouvelle loi, la ville de Newton aurait de manière réaliste besoin de plus d’un district, car l’État exige qu’elle crée une capacité de zonage de droit pour 8 330 appartements. Combien de zonages multirésidentiels existe-t-il à Newton aujourd’hui? Aucun.

Lors d’une réunion de zonage à Newton en janvier dernier, les conseillers municipaux ont semblé tour à tour excités à l’idée d’assouplir les règlements sur l’utilisation des terres. La banlieue d’un bleu profond a brièvement flirté avec la fin du zonage unifamilial après les manifestations pour la justice raciale de 2020, avant de se retirer dans la panique lors des élections municipales de l’année dernière.

 Newton a autorisé une poignée de projets d’appartements au cours des dernières années, mais tous ont fait l’objet d’un long examen avec le conseil municipal. Un développement de 800 unités de Northland a pris trois ans, des centaines de réunions et un processus d’audience publique de 18 mois pour être approuvé. Les conseillers ont obtenu des logements abordables supplémentaires, mais ont également réduit le projet de près de 50 %.

Zonage « de plein droit »

Le type de négociation de va-et-vient connu dans le cas précédent de Newton, est ce que le Massachusetts essaie d’éviter en faisant du zonage « de plein droit » pas de marchandage et pas de retards imprévus. « C’est un énorme problème dans Boston », a déclaré Grogan. « Les communautés locales ont évolué pour exiger un processus de délivrance de permis spécial, ce qui permet beaucoup de flexibilité pour obtenir des concessions et des commodités. D’autre part, cela rend le développement beaucoup plus coûteux et moins prévisible parce que vous ne savez jamais ce qu’on vous demandera de faire en entrant dans le processus.

Tim Reardon, du Metropolitan Area Planning Council de Boston, a noté que même un zonage simple peut être fastidieux. La banlieue de Boston d’Essex, par exemple, nécessite un appartement de quatre chambres comprenant six places de parking! « Comme un promoteur nous l’a dit lors d’un forum la semaine dernière, il y a aussi une inquiétude que le zonage de plein droit puisse avoir tellement de restrictions qu’il finisse par être irréalisable. », a déclaré Reardon. Même des règles bien intentionnées, telles que les exigences en matière d’abordabilité ou les normes environnementales, peuvent étouffer les nouveaux approvisionnements.

Plus inquiétante, peut-être, est la possibilité que les banlieues puissent remplir le mandat en redessinant les cartes de zonage pour inclure les immeubles d’appartements existants construits à une époque plus libre.

Selon le conseil de planification, ce double comptage pourrait réduire l’impact de la loi de 75 000 unités, soit près de 25% du total, en particulier dans les endroits déjà relativement denses et bien desservis par les transports en commun, comme les villes universitaires de Cambridge et Somerville. De manière perverse, cela signifie que ces endroits pourraient se faufiler en permettant peu de nouveaux logements, tandis que certaines petites villes lointaines se zonent pour une croissance rapide.

Enfin, il y a la crainte que les banlieues prospères ne respectent tout simplement pas la loi. Une possibilité que quelques conseillers de Newton ont suggérée pourrait être plus facile que d’abandonner leur droit de façonner des projets futurs. « On ne sait toujours pas ce que les tribunaux feront s’ils ne s’y conforment pas », a déclaré Clark Ziegler du Massachusetts Housing Partnership, qui travaille avec les juridictions pour s’adapter aux nouvelles règles. « C’est un mandat. Ce n’est pas une option », a-t-il affirmé. Mais si les pénalités ne vont pas au-delà de la perte de subventions, le mandat pourrait ne pas légaliser les appartements dans de très nombreuses banlieues. Cela, à son tour, canaliserait la demande refoulée vers les administrations qui autorisent de nouveaux appartements, ce qui augmenterait le fardeau de la conformité. C’est l’une des raisons pour lesquelles l’État veut que toutes ces banlieues travaillent sur ce projet en même temps.

Pourtant, a déclaré Ziegler, dont l’organisation cherche un mandat multirésidentiel depuis une décennie, « nous sommes à un bon début ». « Vous devez adopter une vision à long terme ici. Cela prendra un certain temps à se dérouler, et c’est approprié. Certaines communautés sont prêtes. Certaines vont devoir aller donner des coups de pied et crier. », a déclaré Ziegler